Nous vous invitons à appuyer les modifications recommandées pour renforcer le projet de loi C 23 – loi fédérale sur les lieux historiques.

EN SUSPENS JUSQU’AU 23 JANVIER – NE PAS DIFFUSER

[Cette soumission sera présentée au ministre de l’Environnement et du Changement climatique, aux membres du Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes et à d’autres représentants stratégiques. Elle servira de témoignage lors des audiences du comité et de messages clés que les défenseurs pourront utiliser dans le cadre des relations gouvernementales.  Le groupe de travail ayant rédigé cette soumission encourage fortement le secteur à faire front commun et à afficher une certaine cohésion.]

 

Texte de la soumission :

Cette soumission présente les commentaires du secteur du patrimoine sur le projet de loi C-23 : Loi concernant les lieux, personnes et événements d’importance historique nationale ou d’intérêt national, les ressources archéologiques, et le patrimoine culturel et naturel (https://www.parl.ca/DocumentViewer/fr/44-1/projet-loi/C-23/premiere-lecture).  « Le texte édicte la Loi sur les lieux historiques du Canada, laquelle prévoit la désignation de lieux, de personnes et d’événements qui ont une importance historique nationale ou qui sont d’intérêt national et favorise la protection et la conservation de la valeur patrimoniale des lieux ainsi désignés. »

Préambule

Les organisations et les personnes signataires saluent l’effort du gouvernement du Canada afin de répondre à une critique de longue date selon laquelle le Canada est le seul pays du G7 à ne pas avoir de lois fédérales pour protéger son patrimoine national.  Nous soulignons plusieurs points pour lesquels le projet de loi C-23 devrait être renforcé afin de protéger davantage et de façon durable les précieux lieux historiques du Canada au profit des générations à venir.

Nécessité d’une protection législative

En 2003, la vérificatrice générale du Canada a constaté que le patrimoine bâti relevant de la compétence fédérale « ne sera plus là pour les générations à venir à moins que des mesures ne soient prises rapidement pour le protéger » et a demandé que « le cadre juridique soit renforcé ». Une vérification menée 15 ans plus tard en 2018 démontre que peu de choses ont changé.

En 2017, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable a publié son dixième rapport intitulé Préserver le patrimoine du Canada : les fondements de notre avenir qui mentionne, aux côtés de 17 recommandations, que le gouvernement fédéral doit montrer l’exemple en adoptant une loi destinée à accorder une meilleure protection juridique aux édifices fédéraux ayant une valeur patrimoniale et aux lieux historiques nationaux qui lui sont confiés.

Points positifs du projet de loi C-23

Les signataires reconnaissent les points positifs du projet de loi C-23, tel qu’il est rédigé, qui améliorent le statu quo.

Le projet de loi C-23 harmonise l’enchevêtrement actuel de lois qui touchent les propriétés patrimoniales fédérales et la désignation de lieux qui ont une importance nationale. Il traite des exigences contradictoires et précise le rôle du gouvernement du Canada.  Il établit un registre public permettant au public d’accéder à des renseignements sur les « désignations », sur l’« état » et sur les « mesures prévues » des lieux historiques fédéraux.

Le projet de loi C-23 répond à l’appel à l’action 79 (i) et (ii) de la Commission de vérité et réconciliation en incluant la représentation des Autochtones au sein de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada, en exigeant que la Commission tienne compte des meilleures informations disponibles, notamment le savoir des populations autochtones et locales, dans les recommandations qu’elle soumet au ministère et en présentant un processus mené par des Autochtones pour intégrer des lieux au registre public.

Il enchâsse dans la loi les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada et la Convention du patrimoine mondial.

Recommandations pour assurer la protection législative des lieux historiques fédéraux aux termes du projet de loi C-23

Ces recommandations prioritaires sont illustrées par des exemples concrets qui démontrent la nécessité de modifier le projet de loi.

1. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour le rendre applicable à tous les lieux qui relèvent de la compétence fédérale et qui ont une importance historique nationale ou qui sont d’intérêt national, y compris les sociétés d’État, et pour y inclure les ressources archéologiques situées sur des terres fédérales immergées.

La définition des lieux historiques fédéraux qui seront protégés par le projet de loi C-23 manque de clarté.

A. Les lieux suivants sont considérés comme concernés par le projet de loi C-23:

    • Tous les lieux historiques nationaux du Canada administrés par Parcs Canada, par d’autres ministères fédéraux et par les sociétés d’État figurant à l’annexe 1 – à l’heure actuelle, seule la Commission de la capitale nationale y figure;
    • Tous les édifices classés administrés par Parcs Canada, par d’autres ministères fédéraux et par les sociétés d’État figurant à l’annexe 1 – à l’heure actuelle, seule la Commission de la capitale nationale y figure;
    • Toutes les ressources archéologiques situées sur des terres fédérales et administrées par Parcs Canada, par d’autres ministères fédéraux et par les sociétés d’État figurant à l’annexe 1 – à l’heure actuelle, seule la Commission de la capitale nationale y figure.

B. Selon notre interprétation, le gouvernement du Canada détient ou réglemente les lieux patrimoniaux suivants qui ont une importance historique nationale connue ou potentielle, ou qui sont d’intérêt national connu ou potentiel:

    • 1 219 bâtiments qui portent déjà la désignation patrimoniale (reconnue ou classée) en vertu de la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor;
    • 231 lieux historiques nationaux du Canada;
    • Un arriéré inconnu d’édifices de propriété fédérale de plus de 50 ans qui n’ont jamais été soumis à un examen patrimonial (selon notre compréhension, environ 6 500 bâtiments ont été évalués à ce jour sur un total approximatif de 39 000 bâtiments);
    • Un nombre inconnu d’immeubles à potentiel patrimonial détenus par des secteurs, des organismes et des sociétés d’État sous réglementation fédérale qui ont été exemptés des dispositions de la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor, tels que des bureaux de poste, des institutions culturelles nationales et des aéroports, ainsi que des constructions d’ingénierie, telles que des ponts et des structures portuaires (dont certaines sont des lieux historiques nationaux du Canada);
    • Un nombre inconnu de ressources archéologiques situées sur des terres fédérales de surface et immergées;
    • 164 gares ferroviaires patrimoniales désignées et détenues par des compagnies de chemin de fer sous réglementation fédérale (assujetties à la Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales du fédéral), ainsi qu’un nombre inconnu de structures qui ne sont pas des gares et qui sont situées sur des biens-fonds ferroviaires sous réglementation fédérale exemptés des dispositions de la loi, telles que la rotonde de Biggar, en Saskatchewan, démolie en 2015;
    • 102 phares patrimoniaux désignés (assujettis à la Loi sur la protection des phares patrimoniaux);
    • Un nombre inconnu de phares de propriété fédérale qui répondent aux critères de désignation de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux, mais qui ne font pas l’objet d’une protection, car ils sont jugés excédentaires compte tenu des exigences opérationnelles du gouvernement fédéral et qui sont privés de protection dans l’attente d’un engagement écrit de la communauté et accepté par Pêches et Océans Canada de les acheter ou de les acquérir.

C. Le dixième rapport du Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes publié en 2017, Préserver le patrimoine du Canada : les fondements de notre avenir, recommandait l’adoption d’une loi pour que les sociétés d’État respectent les mêmes exigences imposées aux ministères et aux organismes visant à protéger les édifices détenus par ces sociétés d’État et pour éviter la démolition par négligence (recommandation no3), ainsi que d’une loi pour établir un processus visant à protéger, conserver, consigner et exposer les ressources archéologiques situées sur des terres fédérales de surface et immergées (recommandation no 4).

Par conséquent, les lieux patrimoniaux suivants devraient également bénéficier de la protection législative prévue par le projet de loi C-23, être expressément ajoutés au projet de loi et être protégés en vertu de ses dispositions :

    • Les lieux potentiels qui ont une importance historique nationale ou qui sont d’intérêt national et qui sont détenus par des sociétés d’État, y compris, mais sans s’y limiter, la Société Radio-Canada, Postes Canada, la Société immobilière du Canada, Agriculture Canada, les musées nationaux, la Banque du Canada et la SCHL;
    • Les phares qui répondent aux critères de désignation de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux et qui sont privés de protection, car ils sont jugés excédentaires compte tenu des besoins du gouvernement fédéral, devraient être identifiés et protégés alors qu’ils appartiennent au gouvernement fédéral;
    • Les ressources archéologiques situées sur des terres fédérales de surface et immergées.
2. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour y inclure des dispositions relatives à un mécanisme efficace de reddition de comptes, de suivi et de communication de l’information ayant pour but de vérifier l’adéquation de la gestion continue et d’éviter la démolition par négligence. Ce mécanisme devrait prendre la forme d’un rapport annuel sur l’état des lieux historiques de propriété fédérale et sous réglementation fédérale, conformément aux normes de la vérificatrice générale, qui serait présenté au Parlement par le ministre.

Il est nécessaire d’apporter cette modification, car de nombreux lieux historiques de propriété fédérale et sous réglementation fédérale se sont détériorés ou ont été démolis par négligence, malgré leur désignation patrimoniale :

Le deuxième rapport du vérificateur général du Canada publié à l’automne 2018, La conservation des biens patrimoniaux fédéraux, attirait l’attention sur le piètre état des lieux historiques nationaux du Canada de la Redoute-York, à Halifax, et de la maison de Louis-Joseph-Papineau, à Montréal, du Hangar 13 (désigné par le BEÉFP), à la base des Forces canadiennes de Borden, et de la maison du surintendant (désignée par le BEÉFP), à Carillon.

On a laissé, parmi bien d’autres exemples, la gare ferroviaire de la rue York, à Fredericton, se détériorer, malgré sa désignation en vertu de la Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales. La gare ferroviaire du Canadien Pacifique à Masson-Angers, également désignée en vertu de la loi, a été démolie en 2021 à la suite d’un effondrement découlant de longues années de négligence.

Le 24, promenade Sussex, à Ottawa, est un édifice fédéral du patrimoine classé qui se trouve dans un piètre état après avoir été négligé pendant des décennies.

3. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour désigner un tiers non-gardien qui assurera la supervision, améliorera les résultats de conservation et réduira les risques de conflits d’intérêts.

La version actuelle du projet de loi C-23 mentionne que les gardiens doivent « tenir compte » des Normes et lignes directrices (article 31) et « consulter » Parcs Canada (article 32).  Cependant, la vérificatrice générale du Canada a déjà reproché au système fédéral de protection du patrimoine en vigueur le principe selon lequel Parcs Canada peut fournir des conseils en matière de conservation, mais ne peut pas imposer aux ministères et aux organismes de protéger les bâtiments désignés. En ce qui concerne les propriétés de Parcs Canada, le projet de loi C-23 accorderait au ministre à la fois le rôle de juge et le rôle de jury dans les questions de protection, ce qui augmente les risques de conflits d’intérêts.

Pour être efficace, le projet de loi C-23 doit prendre ces questions en considération.  En plus des exigences de consultation avec Parcs Canada concernant les mesures proposées pouvant entraîner un changement physique ou une incidence sur la valeur patrimoniale des propriétés visées, il est nécessaire de désigner un tiers compétent, qui n’est pas un gardien, à la supervision du processus d’examen.  Le Conseil consultatif sur la préservation historique des États-Unis (Advisory Council on Historic Preservation), une entité fédérale indépendante qui veille à ce que les organismes fédéraux respectent les lois américaines sur le patrimoine dans la mise en œuvre de leurs activités, est un excellent modèle.  Aux fins du projet de loi C-23, ce rôle pourrait être accordé à la Commission des lieux et monuments historiques du Canada, qui pourrait se faire conseiller au besoin.

4. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour permettre aux parties intéressées et concernées de participer.

La version actuelle du projet de loi C-23 propose un registre public qui contiendrait des renseignements sur les mesures prévues pouvant entraîner un changement physique ou une incidence sur la valeur patrimoniale.  Il est à noter que les lieux patrimoniaux fédéraux sont détenus en fiducie pour le public. Il devrait donc y avoir une consultation active, et non passive, qui permettrait au public, aux autres ordres de gouvernement, dont les administrations autochtones, et aux organismes à vocation patrimoniale de se faire entendre.  L’absence d’un processus proactif risque d’entraîner l’opposition du public, des retards et des conséquences négatives sur les valeurs patrimoniales qui auraient pu être évitées en impliquant les parties prenantes dès le début.  La législation de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada prévoit déjà ce type de consultation.

5. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour y ajouter des définitions par souci de clarté et pour confirmer le maintien de l’appellation « lieu historique national du Canada » pour les désignations existantes et futures.

En vertu du projet de loi C-23, le ministre est chargé de désigner des « lieux, personnes et événements d’importance historique nationale ou d’intérêt national » (article 5.1.a). Il est difficile de déterminer quelles sont les différences entre ces désignations. Pour que les distinctions soient claires, les expressions suivantes doivent être définies : lieu historique national du Canada, lieu historique d’intérêt national, personne d’importance historique nationale, personne d’intérêt national, événement d’importance historique nationale et événement d’intérêt national.

Les expressions suivantes devraient également contenir une définition : valeur patrimoniale, intégrité commémorative, site archéologique et ressource archéologique.

Parmi les autres préoccupations à ce sujet, le projet de loi C-23 substitue parfois, dans la version anglaise, le mot « place » au mot « site » dans l’expression « lieu historique ». Cette incohérence soulève des préoccupations à l’égard de l’appellation « lieu historique national du Canada » qui existe depuis longtemps et nuit aux lieux administrés par Parcs Canada et aux lieux historiques nationaux du Canada détenus par d’autres organismes.  Le gouvernement du Canada entretient la reconnaissance de l’appellation « lieu historique national du Canada » depuis plus d’un siècle. Elle constitue un instrument précieux pour faire connaître l’histoire du Canada et pour engager les Canadiens à promouvoir la protection de leur patrimoine.  Cette appellation est hautement prisée et peut prendre des années à obtenir (ce ne sont pas toutes les demandes pour porter la désignation qui sont acceptées). Pour bien des communautés, l’appellation est un symbole d’identité, de fierté et de réconciliation. En outre, elle occupe bien souvent le point central de l’économie locale.  Le projet de loi C-23 doit être modifié afin d’éliminer les incertitudes concernant les désignations existantes et futures.

6. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour garantir l’inclusion des milieux et des paysages qui font partie des lieux historiques dans le champ d’application de la protection.

La version actuelle du projet de loi C-23 ne mentionne pas explicitement les milieux et les paysages environnants de toutes les propriétés visées. Cela rend les lieux historiques vulnérables aux subdivisions ou aux promotions immobilières qui ne tiennent pas compte de la valeur patrimoniale, comme dans le cas du lieu historique national du Canada de la Ferme-Expérimentale-Centrale, à Ottawa : la décision controversée de céder 50 acres de la ferme à l’hôpital d’Ottawa a été prise malgré la désignation patrimoniale du lieu.

Par conséquent, il est nécessaire de modifier le projet de loi C-23 de sorte qu’il s’applique également aux milieux et aux paysages associés aux lieux désignés.

7. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour y inclure des mesures visant à assurer la protection des lieux historiques qui ne sont plus détenus pas le gouvernement fédéral en enchâssant des pratiques et des protocoles existants dans la loi. 

Le projet de loi C-23 ne traite pas de la protection des propriétés patrimoniales lorsqu’elles ne comptent plus dans le répertoire fédéral. Parmi les mesures possibles, on retrouve l’inscription d’une servitude en matière de conservation sur les titres ou la conclusion d’une entente de protection du patrimoine par une autre compétence au moment du transfert.  Il y a déjà des précédents qui existent dans les pratiques fédérales, notamment dans le cas de certaines éliminations de la Société immobilière du Canada et dans le transfert des gares ferroviaires patrimoniales qui ne sont plus protégées par la Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales.  La servitude en matière de conservation adoptée en vertu de la loi et à titre de condition à la vente de la gare Union de Toronto en est un exemple.  Des mesures devraient être ajoutées au projet de loi C-23 afin de protéger les lieux historiques fédéraux lorsqu’ils quittent le répertoire fédéral.

8. Recommandation : modifier le projet de loi C-23 pour y inclure des mesures visant à assurer que les actions du gouvernement fédéral ne portent pas atteinte aux lieux détenus par d’autres entités ou territoires de compétence.

Le préambule du projet de loi C-23 reconnaît le rôle de premier plan que joue le gouvernement du Canada dans la protection et la conservation de la valeur patrimoniale des lieux historiques du Canada.  Pourtant, les mesures de conservation et de protection contenues dans le projet de loi ne s’appliquent qu’aux lieux relevant de la compétence fédérale. Le dixième rapport du Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes publié en 2017, Préserver le patrimoine du Canada : les fondements de notre avenir, recommandait d’adopter une loi afin de veiller à ce que les actions du gouvernement fédéral ne portent pas atteinte aux lieux et aux bâtiments patrimoniaux détenus par d’autres entités ou territoires de compétence.  Comme point de référence, les principaux partenaires commerciaux du Canada ont adopté des lois et des politiques afin de veiller à ce que les investissements gouvernementaux respectent les lieux historiques et donnent l’exemple, tels que l’article 106 de la National Historic Preservation Act et le décret-loi 13006 des États-Unis d’Amérique.

Par conséquent, les signataires recommandent l’adoption de mesures afin de veiller à ce que ni les fonds ni les biens de Sa Majesté du chef du Canada ne soient utilisés pour enlever ou démolir un lieu, en tout ou en partie, qui figure dans le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux, qui est un lieu historique national ou qui est désigné comme un lieu historique par une province, un territoire ou une municipalité, sauf si une évaluation de l’impact sur le patrimoine a été menée et sauf si le ministre de l’Environnement a fourni une autorisation écrite pour le retrait ou la démolition.

9. Recommandation : examiner et revoir le processus, le préambule et les dispositions du projet de loi C-23 pour qu’il soit conforme à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

Le gouvernement du Canada est tenu en vertu de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de prendre toutes les mesures nécessaires, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones, pour assurer la cohérence des lois du Canada à la Déclaration. Le projet de loi vise de nombreux domaines touchant le patrimoine culturel autochtone, notamment la désignation, la gestion, la transmission, la protection et le contrôle ou le retrait de désignations de patrimoine autochtone. Il est impératif d’examiner le projet de loi C-23 afin de s’assurer que son fonds et sa procédure respectent la DNUDPA. Par exemple :

    • La DNUDPA exige des gouvernements qu’ils consultent les peuples autochtones et qu’ils coopèrent avec eux de bonne foi afin d’obtenir leur libre consentement éclairé avant d’adopter des mesures législatives ou administratives qui pourraient avoir une incidence sur eux. Le degré d’engagement requis entre les peuples autochtones et les gouvernements est vague.
    • La DNUDPA reconnaît le droit des peuples autochtones d’utiliser, de formuler et de transmettre les noms qu’ils utilisent dans leurs langues dans le cadre de la désignation de lieux. Le projet de loi ne mentionne pas expressément la considération ni l’engagement d’utiliser les langues autochtones dans les désignations ou dans d’autres mesures ayant une incidence sur le patrimoine autochtone (p. ex., les monuments, les noms des lieux) ou de faire référence à la préservation, à la revitalisation et à la mise en valeur des langues autochtones.
    • La DNUDPA confirme les droits des peuples autochtones de maintenir, contrôler, protéger et créer leur patrimoine culturel, y compris les objets, les lieux, les connaissances traditionnelles et les expressions culturelles traditionnelles. Certains articles du projet de loi C-23 traitent de la reconnaissance de l’histoire, des valeurs patrimoniales et des pratiques de mémoire autochtones. Toutefois, il n’impose pas au ministre ni à d’autres acteurs de collaborer avec les communautés autochtones concernées ou de dégager un consensus dans la détermination, le respect, la reconnaissance et l’intégration des lois, des normes et des pratiques autochtones relatives à la désignation, la gestion, la transmission, la protection et le contrôle ou le retrait de désignations de patrimoine autochtone touché par la loi.

Dans le cadre de ce processus, il convient d’accorder aux organisations autochtones et aux gouvernements suffisamment de temps et de ressources pour examiner le projet de loi C-23 à des fins de conformité avec la DNUDPA.

Conclusion

En tenant compte des modifications à apporter ci-dessus, les organisations et les personnes signataires appuient le projet de loi concernant la désignation de lieux, de personnes et d’événements qui ont une importance historique nationale ou qui sont d’intérêt national, et la protection et la conservation des lieux relevant de la compétence fédérale.

Nous profitons de l’occasion pour souligner les prochaines mesures prioritaires du gouvernement fédéral afin que les nombreux vieux bâtiments et lieux historiques du Canada – qui représentent sans aucun doute la plus grande collection de biens matériels appartenant aux Canadiens et dont la valeur est estimée à 2,5 fois le PIB annuel – puissent refléter l’identité communautaire, soutenir l’action climatique et contribuer à la vigueur de l’économie.

À l’heure actuelle, il n’existe aucune politique globale pour ces lieux. Néanmoins, le dixième rapport du Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes publié en 2017, Préserver le patrimoine du Canada : les fondements de notre avenir, suggère fortement l’élaboration d’un cadre national.  Les recommandations ci-dessous nécessitent une action immédiate du gouvernement du Canada :

    • Accroître le soutien et éliminer les obstacles systémiques à la réutilisation des bâtiments dans le but d’encourager plutôt que de décourager les investissements publics et privés à grande échelle dans la réutilisation et la remise en état des édifices. Ceci est essentiel pour la lutte contre les changements climatiques, pour la vitalité culturelle et pour la pérennité des collectivités. Les mesures pouvant être adoptées comprennent, entre autres :
        • Un crédit d’impôt fédéral d’une valeur considérable pour les rénovations et les remises en état;
        • Une politique « le patrimoine d’abord » qui contraint les ministères et les organismes fédéraux à privilégier les bâtiments existants et patrimoniaux lorsqu’ils envisagent de louer et d’acheter des espaces;
        • Un investissement dans les outils et un soutien visant à permettre aux autres ordres de gouvernement de jouer un rôle dans la conservation des ressources patrimoniales du Canada.
    • Renforcer les capacités des communautés autochtones à maintenir, à contrôler, à protéger et à créer leur patrimoine culturel et leurs lieux, y compris les connaissances et les expressions culturelles traditionnelles.
    • Établir des sources de financement prévisibles pour le Programme national de partage des frais pour les lieux patrimoniaux à un niveau correspondant au nombre et à l’importance des propriétés afin d’assurer leur conservation et de soutenir les initiatives de réconciliation, d’inclusion et de lutte contre les changements climatiques qui sont mises en œuvre dans ces lieux.   À l’heure actuelle, il existe 740 lieux historiques nationaux du Canada qui appartiennent à d’autres gouvernements, à des organismes sans but lucratif, à des entités du secteur privé et à des particuliers.

Les signataires s’engagent à respecter ces recommandations. Nous accueillons favorablement le projet de loi C-23 comme une première étape et nous invitons le gouvernement du Canada à concrétiser à tout prix la mise en œuvre d’un cadre national pour les lieux patrimoniaux.

 

Je souhaite ajouter mon nom à cette réponse du secteur au projet de loi C-23

Si vous avez des questions ou des préoccupations, ou si vous voulez participer à l’action du secteur visant le projet de loi C 23, veuillez vous inscrire en vue de la rencontre du secteur le 11 janvier, ou communiquez avec nous ici.

 

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